Implementeringen av EU:s ramdirektiv för vatten i kommunernas planarbete - En studie av kommunerna i Stockholms län

Sammanfattning

För att trygga vattenresurserna inför framtida generationer antogs år 2000 EU:s ramdirektiv för vatten. I den svenska lagstiftningen infördes direktivet år 2004 genom Förordningen om förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön (SFS 2004:660). Syftet med ramdirektivet för vatten, i Sverige populärt kallat vattendirektivet, är att EUländerna med en gemensam lagstiftning ska bli bättre på att vårda vattenresurserna. Målet med ramdirektivet för vatten, i Sverige populärt kallat vattendirektivet, är att alla Europas vatten ska uppnå en god vattenstatus till 2015. För att nå detta gemensamma mål ska alla medlemsländer arbeta för att förhindra att kvaliteten på vattenresurserna försämras, att mängden föroreningar i vatten minskas och att medlemsländerna får till en hållbar vattenanvändning.

I Sverige kan kommunernas översiktsplaner spela en stor roll i arbetet. Detta eftersom översiktsplanen ger en möjlighet att på ett tidigt stadium få in arbetet med att förhindra försämringar och förbättra kvaliteten på vattnet. Översiktsplanen är ett styrdokument som visar kommunens långsiktiga mark- och vattenanvändning och även om den inte är juridiskt bindande fungerar den som ett verktyg i dialogen mellan kommunen och de som påverkar kommunens utveckling. Den ger även vägledning för andra myndigheters beslut.

I enlighet med ramdirektivet har det i Europa upprättats så kallade vattendistrikt som delats in efter vattnets avrinningsområde. Det svenska vattnet har delats in i fem vattendistrikt och denna studie inriktar sig på Norra Östersjöns vattendistrikt. I den svenska lagstiftningen har ramdirektivets mål (goals) översatts som miljökvalitetsnormer för vatten och för att uppnå dessa normer har det för varje vattendistrikt upprättats åtgärdsprogram. Åtgärderna i åtgärdsprogrammet är riktade till kommuner och myndigheter och ska vara igångsatta till 2012.

Syftet med denna studie är att ta reda på hur kommunerna, under arbetet med översiktsplanen, tagit hänsyn till de miljökvalitetsnormer för vatten och det åtgärdsprogram som riktar sig till kommunerna i Norra Östersjöns vattendistrikt. Även hur kommunen ser på kraven och vad de behöver hjälp med för att underlätta arbetet med frågan har undersöks. Studien är avgränsad till att studera kommunerna i Stockholms län och är genomförd via en enkätstudie, dokumentgranskning och intervjustudie. Dessa tre delmetoder har tillämpats då de ger olika perspektiv och kompletterande svar på hur kommunerna i arbetet med översiktsplaneringen hanterar kraven som följer av EU:s ramdirektiv för vatten.

Enkätstudien är utförd bland kommunerna i Stockholms län och knyter an till en bredare bild av beredskapen och attityden till ramdirektivet för vatten. Resultatet från studien visar att kommunerna är medvetna om att ramdirektivet för vatten finns och att det påverkar deras arbete med den fysiska planeringen. En majoritet av kommunerna har diskuterat hur de ska hantera frågan inom kommunerna men enbart 3 av 22 kommuner upplever att informationen om hur de ska hantera ramdirektivet inom översiktsplanering varit tillräcklig.

Tre kommuner inom Stockholms län valdes ut till dokumentgranskningen och intervjustudien. Dessa kommuner var Stockholms stad, Sundbybergs stad och Nynäshamns kommun. I dokumentgranskningen gjordes en granskning av de utvalda kommunernas översiktsplaner. I Nynäshamns fall studerades samrådshandlingen då de inte kommit så långt i översiktsplaneprocessen att de har en slutgiltig översiktsplan. Granskningen visade att EU:s ramdirektiv för vatten och miljökvalitetsnormerna för vatten nämns i översiktsplanerna men att det inte finns uppsatta strategier för hur arbetet med dessa frågor ska ske. I Nynäshamns kommuns samrådshandling stod det att de avvaktar med att behandla vattenfrågan till översiktsplanens utställningsförslag. I vissa fall nämns olika vattenfrågor och vattenrelaterade problem men det beskrivs sällan riktlinjer eller åtgärder för hur kommunen ska hantera dem. I Stockholms stads översiktsplan ges det hänvisning till Stockholms vattenprogram. Det är ett styrinstrument som innehåller mål och åtgärder för Stockholms sjöar och vattendrag. Arbetet är väl beskrivet och går i linje med det arbete som ramdirektivet vill uppnå. Vattenprogrammet kan därför användas av andra kommuner för att få tips och inspiration kring hur det går att på ett långsiktigt sätt arbeta med åtgärder för att förbättra vattenkvaliteten.

Intervjustudien ger en mer fördjupande bild av beredskapen och attityden hos de tre utvalda kommunerna och ger en bild av hur kommunerna resonerat då de utformat översiktsplanen. I intervjuerna framkom att kommunerna medvetet valt att avvakta med att ta upp miljökvalitetsnormerna och de föreskrivna åtgärderna. Detta för att de inte vetat hur de ska hantera frågan. Generellt är tjänstemännen positiva till intentionerna i ramdirektivet och tycker det är bra att vattenfrågan lyfts. Men stor osäkerhet finns kring hur miljökvalitetsnormerna för vatten ska tolkas och åtgärderna som är föreskrivna åtgärdsprogrammet anses vara för okonkreta.

När Stockholms stad fick ta del av förslaget på åtgärdsprogrammet som kom i våras tog de initiativ till ett projekt med bland annat Länsstyrelsen i Stockholms län som syftar till att göra en vägledning för hur de fysiska planerarna ska gå tillväga för att få in ramdirektivets arbetssätt i planeringen. Såväl Stockholms stad som Sundbybergs stad ställde förhoppning till att detta projekt kommer föra arbetet framåt och ge svar på några av de frågor som finns. För att underlätta kommunernas situation behöver det redas klarhet i om begreppet miljökvalitetsnormerna för vatten ska tolkas som rikt- eller gränsvärde. Kommunerna måste få hjälp med att förstå vad åtgärderna i åtgärdsprogrammet innebär för den fysiska planeringen och det behövs referensexempel på såväl juridiska avtal som på hur olika åtgärder kan se ut. De kommuner som inte själva har resurser att sätta igång egna vägledningsprojekt får ta ansvaret att ta till sig de projekt som andra kommuner initierat. Sedan är det viktigt att frågan om ramdirektivet inom kommunen inte hamnar på en enskild förvaltning utan att det finns en organisation inom kommunen där det förs en bred dialog. För att få vattenfrågorna att hålla i ett långsiktigt perspektiv och för att komma fram till lösningar som fungerar såväl ekonomiskt och praktiskt som miljömässigt är det viktigt att alla de sektorer som hanterar vattenfrågor inom kommunen är delaktiga i diskussionen.

Ladda ner rapporten här