Strandskyddet - En översyn av tillämpningen i tre kommuner i Uppsala län

Sammanfattning

De första bestämmelserna om strandskydd infördes 1950. Syftet var då att ”trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv”. Genom åren har skyddet skärpts och ett generellt strandskydd infördes 1975 vilket betydde att alla stränder var skyddade inom 100 meter från strandlinjen. Ett nytt syfte tillkom 1994 som innebar att ”bevara goda livsvillkor på land och i vatten för djur- och växtlivet”.

Naturvårdsverket gjorde på uppdrag av regeringen år 2001 en utredning av strandskyddsbestämmelserna. Den påvisade att det fanns stora brister i de dispensbeslut som granskades, bl.a. fanns brister i kartmaterialet och brister i underlag för att bedöma en anläggning eller byggnads inverkan på syftet med strandskyddet. Bristerna var särskilt stora vad gäller strandskyddets andra syfte att ”bevara goda livsvillkor på land och i vatten för djur- och växtlivet”. Utredningen visade också på brister angående det särskilda skälet till dispens som saknades i många fall eller inte stämde överens med förarbetena till Miljöbalken. I författningsförslaget till ett förnyat strandskydd anges brister i tillämpningen som det mest angelägna eftersom det på sikt kan leda till en underminering av strandskyddets syften.

Med hänvisning till detta så inriktar sig därför granskningen av dispensbesluten främst på bristerna i tillämpningen. Det övergripande syftet med studien har varit att få kännedom om hur strandskyddsbestämmelserna har hanterats i tre kommuner i Uppsala län. Studien är indelad i tre delar. Den största delen har bestått i att granska enskilda dispensbeslut för tre olika kommuner i Uppsala län med utgångspunkt från en mall i Naturvårdsverkets utredning. Dessa kommuner är Håbo, Uppsala och Östhammar. Valet av just dessa kommuner gjordes för att erhålla tre kommuner med skilda förutsättningar. Håbo kommun är en liten men växande kommun med hög invånartäthet. Risken finns att mer och mer mark tas i anspråk då befolkningsökningen fortsätter vilket kan medföra att en större andel strandskyddat område ges dispens för bebyggelse. Uppsala kommun är en storstadskommun med högt invånarantal och även här finnas en risk att strandskyddat område tas i anspråk då befolkningen ökar. Östhammar kommun är en glesbygdskommun med mycket kust ut mot Östersjön och därmed också stor andel mark inom strandskyddat område.

För Håbo kommun granskades 36 beslut, för Uppsala kommun granskades 116 beslut och för Östhammar granskades 216 beslut. Arbetet har avgränsats till åren 2000-2005. Dessa år valdes därför att perioden inrymde tillräckligt många beslut för att få ett bra och hanterbart underlag och samtidigt blev det en rimlig avgränsning i förhållande till den tidsram arbetet skulle hålla sig inom.

Den andra delen har bestått i att granska detaljplaner där strandskyddet upphävts. Fem detaljplaner blev föremål för granskning under den tidsperioden som nämns ovan. Den sista delen av arbetet har bestått i att utföra intervjuer med bl.a. handläggare av strandskyddsärenden för att få en djupare förståelse för processen. Av intervjuerna visade det sig att två av tre kommuner inte haft någon sakkunnig person som yttrat sig om friluftslivet eller djur- och växtlivet och beslutets påverkan på dessa. Uppsala kommun ansåg att ett ökat utbyte av erfarenheter mellan kommunerna vore önskvärt, medan Håbo kommun betonade fler platsbesök och en ny naturvårdsinventering. Östhammars kommun önskade mer vägledning om vad som är bra att tänka på vid den här typen av beslut.

Ett problem som uppmärksammas av denna studie är redovisningen av det särskilda skälet till dispens som ibland helt saknas eller inte är i linje med lagstiftningen. Särskilt skäl till dispens redovisas endast i cirka 40 % av besluten för Håbo kommun. Östhammars och Uppsalas kommun redovisar båda detta i 86 % av besluten. Av granskningen framgick också att det finns brister i formalia eller brister i vad som enligt Naturvårdsverket bör ingå i ett beslut. För att Länsstyrelsen som tillsynsmyndighet men också Naturvårdsverket ska kunna följa upp ärenden så är det viktigt att besluten redovisas på ett tillfredställande vis. Det blir då lättare att få en överblick över var det brister i besluten. Vid granskningen av de enskilda ärendena framkom att andelen avslag är förhållandevis liten i jämförelse med andelen dispenser som ges. Andelen avslag utgör 6-12 % av det totala antalet ärenden. När det gäller påverkan på friluftslivet redovisas detta i cirka hälften av alla beslut för Håbo och Uppsala medan Östhammar redovisar detta i hela 92 % av besluten. Påverkan på djur- och växtlivet redovisas i cirka 20 % av besluten för Håbo och Uppsala medan Östhammar redovisar detta i hela 96 % av besluten. Håbo kommun redovisar riksintresse för friluftsliv och naturvård i 18 % av besluten. Östhammars kommun redovisar detta endast i ett beslut och Uppsala kommun redovisar detta i 10 %. Tomtplatsavgränsning redovisas i 44 % av Håbo kommuns dispensbeslut. Uppsala kommun redovisar detta i endast 11 % av besluten medan Östhammars kommun redovisar det i hela 98 % av det totala antalet beslut.

Problemet med redovisningen av särskilda skäl återkommer i detaljplanerna där strandskyddet har blivit upphävt. Motiveringen är ofta inte uttryckt på ett tillfredställande vis. I många fall framkommer inte det särskilda skälet på ett tydligt sätt. Det anges allt som oftast att ett upphävande inte motverkar syftena med strandskyddsbestämmelserna fast det endast utgör en förutsättning. Ansökan om upphävandet av strandskyddet i detaljplaner har i tre fall av fem skett efter antagandet av planen vilket inte är i linje med Naturvårdsverkets råd.

Tanken bakom strandskyddsbestämmelserna är att de ska finnas till för att skydda stränderna från exploatering och ingrepp. I och med att strandskyddsbestämmelserna är en förbudslagstiftning (d.v.s. det är förbjudet att uppföra nya anläggningar och byggnader enligt 7: e kapitlet 16 § Miljöbalken) samt att det krävs särskilda skäl för dispens visar på att lagstiftningen är tänkt att tillämpas med restriktivitet. Trots detta pågår en fortsatt exploatering av stränderna och det ges många dispenser från strandskyddet.

Ladda ner rapporten