Varför är det så svårt att integrera landsbygdsperspektivet i andra politikområden?

Landsbygdspolitiken, har det länge sagts, måste integreras med andra frågor. Skola, omsorg, bygglov, infrastruktur och olika former av tillståndsgivning är alla kommunala frågor som har bäring på landsbygdens utveckling och avveckling. 

Ett blogginlägg av Albin Algotson, biträdande lektor i statsvetenskap, Linköpings Universitet, Louise Skoog, lektor i statsvetenskap, Umeå Universitet och Petra Svensson, lektor i statsvetenskap, Högskolan i Halmstad

Genom landsbygdssäkring har vissa kommuner etablerat en mer formaliserad process för att synliggöra olika besluts påverkan på landsbygden, och landsbygdsutvecklare springer mellan konferensrum i olika förvaltningar för att vinnlägga sig om att landsbygden beaktas när beslut ska tas och pengar fördelas. Men handen på hjärtat, hur väl fungerar det egentligen? Varför är det så svårt att på riktigt få in ett landsbygdsperspektiv i det lokala beslutsfattandet?  

Att undersöka är att jämföra, är det någon klok samhällsvetare som har sagt. Så varför inte jämföra landsbygdsutveckling med integrering och koordinering inom andra liknande områden? För visst finns det frågor som brottas med samma utmaningar som landsbygdsutvecklingen.

Klimatarbete och folkhälsoarbete är två av de mest tydliga exemplen (förutom landsbygdspolitiken) på lokala politiska frågor som har en klart tvärsektoriell natur. Med andra ord, de måste integreras i flertalet politiska och samhälleliga sektorer för att det ska bli någon utväxling på arbetet.

Nu råkar det vara så att vi som skriver detta blogginlägg inte bara är intresserade av landsbygd, utan också vet litegrann om lokalt klimat- och folkhälsoarbete. Så vi vet det är långt ifrån guld och gröna skogar när det kommer till hur integreringen av dessa perspektiv fungerar. Men kanske har landsbygdspolitiken ändå något att lära av hur klimat- och folkhälsoarbetet fungerar?

I vår jämförelse fokuserar vi på institutionaliserade relationer och roller, eller på ren svenska: stabila och bestående strukturer som inte ändras bara för att enskilda personer i dessa strukturer byts ut.

För det första menar vi att det är centralt att titta på i vilken utsträckning det finns institutionaliserade (stabila, bestående) relationer till andra politikområden på den lokala nivån. Med andra ord, finns det mötesstrukturer, grupper, råd, beslutsorgan etc. där man träffas över förvaltningsgränserna och bygger relationer kring frågor som har med landsbygd, folkhälsa och klimat att göra?

För det andra menar vi att även relationen mellan myndigheter och den kommunala nivån är av betydelse. Detta eftersom styrning ifrån myndigheter har en förmåga att stärka hela frågans status internt i en kommun. Därför tittar vi även på i vilken utsträckning det finns institutionaliserade relationer mellan kommunen och de statliga myndigheter som är kunskapsmyndigheter inom de aktuella frågorna. Finns det forum för ömsesidigt utbyte mellan kommunerna och myndigheterna, och hur väl är kommunerna införlivade i nationella politiska mål på området?

För det tredje menar vi att man även bör intressera sig för statusen och handlingsutrymmet för de enskilda tjänstepersoner som driver de aktuella frågorna på lokal nivå. Det är rimligt att tro att landsbygdsutvecklarens position och erkännande i den kommunala organisationen har betydelse för möjligheten att lyckas med landsbygdsintegrering. Detta försöker vi fånga i begreppet professionalisering. Kortfattat kan man säga att desto mer en yrkesgrupps arbete utgår från en tydlig vetenskaplig grund och hålls samman av gemensamma yrkesmässiga normer, desto mer professionaliserad är yrkesgruppen. Frågan är då i vilken utsträckning landsbygdsutvecklare kan anses vara en professionaliserad yrkesgrupp?

I tabellen nedan har vi sammanfattat resultaten av vår jämförelse. Det ska tydliggöras att resultaten (svag-semi-stark) helt och hållet bygger på en relativ jämförelse. Vidare bör det nämnas att analysen är översiktlig och att stora variationer mellan kommuner kan förekomma.  Med det sagt, pekar ändå vår jämförelse i en tydlig riktning: landsbygdspolitiken framstår som svag på samtliga tre jämförelsepunkter.

På den lokala nivån menar vi att landsbygdsarbetet ofta har sämre utvecklade relationer till andra politikområden än vad folkhälso- och klimatarbetet har. I många kommuner, särskilt de stora och mellanstora finns särskilda organ som samlar centrala personer (politiker och tjänstepersoner) kring folkhälso- och klimatfrågor. I de mindre kommunerna är vår bild att folkhälso- och klimatfrågor har en tydlig plats på dagordningen i ledningsgrupper, gemensamma chefsgrupper etc. På så vis finns hyggliga, om än långt ifrån idealiska, förutsättningar för att utveckla relationer mellan sakpolitiska områden. I liknande sammanhang har landsbygdsutvecklingen ofta en svagare ställning, vilket i förlängningen leder till sämre utvecklade relationer till andra viktiga sakområden.

Även i relationen mellan kommunal- och myndighetsnivån framstår landsbygdsutvecklingen som svag. Inom det folkhälsopolitiska området bjuder Folkhälsomyndigheten regelbundet in kommuner till dialogträffar och i ett nytt initiativ försöker myndigheten att upprätta ett system av kontaktpersoner för folkhälsopolitiska frågor i samtliga kommuner, så att det ska finnas en tydlig kanal för kommunikation mellan kommun och myndighet. Inom klimatarbetet binds nivåerna samman av en tydlig sammanhållning kring mål. Inte minst när det kommer till Agenda 2030 – där många kommuner visat ett stort engagemang – finns ett etablerat system för hur mål bryts ner och omsätts på lokal nivå. Liknande exempel saknas inom landsbygdsområdet.

I frågan om professionalisering av lokala tjänstepersoner blir det tydligt att landsbygdsutvecklarna saknar den gemensamma vetenskapliga kunskapsbas som framstår som någorlunda tydlig i de andra två fallen. Folkhälsoutvecklare runt om i landet delar till stor del en gemensam akademisk bakgrund med en utbildning i folkhälsovetenskap som ges på många lärosäten i landet. Detta ger en grund för sammanhållning, identitetsbildning och harmonisering i yrkeskåren. Samtidigt blir det enklare for kommunala kollegor att se vad folkhälsoutvecklare står för och bidrar med i ett kommunalt sammanhang. Motsvarande gemensam grund saknas för landsbygdsutvecklare. Endast ett lärosäte (SLU) har en programutbildning som kan liknas vid en professionsutbildning för landsbygdsutvecklare och få av alla verksamma landsbygdsutvecklare har gått den.

Vad lär vi oss då av detta? Jo, att landsbygdsutveckling som politiskt sakområde har svaga strukturer som stödjer dess integrering med andra politikområden. Så, landsbygdsutvecklare där ute som tycker att ni kämpar, men kanske inte riktigt lyckas med landsbygdsintegreringen i er kommun: misströsta inte, detta kan förklaras av en institutionell struktur som den enskilda landsbygdsutvecklaren inte har någon rådighet över alls. Det här är istället en fråga om (1) grundläggande styrstrukturer på kommunal nivå, (2) myndigheternas relationer till kommunerna och (3) landsbygdsutvecklingens status som akademiskt ämne samt yrkeskårens förmåga att skapa gemensamma professionella normer. I diskussionen om landsbygdsintegrering fokuserar vi till stor del på den första punkten – den inomkommunala organiseringen. Vi menar att ett stärkande av punkt 2 och 3, avsevärt skulle förbättra förutsättningarna för inomkommunal integrering. Utan en stark koppling mellan kommun och myndighet (Tillväxtverket) blir kommunernas förpliktelser i landsbygdspolitiken otydlig – särskilt för chefer inom andra verksamhetsområden. Kommunerna måste ges en tydligare roll i landsbygdspolitiken och banden mellan myndighet och kommun måste stärkas till någon djupare än projektmedelsutbetalningar och återrapporteringsblanketter. Detta i kombination med en starkare landsbygdsutvecklarprofession som agerar på en mer homogen kunskapsgrund, är faktorer som på sikt kan förbättra integreringen av landsbygdsperspektivet i kommunalt beslutsfattande.