SLU svarar på frågor om sill/strömming

Fiskbeståndens storlek bestäms av dels rekryteringen, det vill säga hur många ägg som kläcks och fiskar som överlever tills de uppnår fångstbar storlek, dels av dödligheten.

Faktorer som påverkar rekryteringen

• Mängden lekmogen fisk
  (framför allt när mängden ligger är under beståndets så kallade bärförmåga.)
  
  
• Tillgången till lekhabitat av god kvalitet
  Här kan till exempel övergödningen bidra till försämrad överlevnad för äggen.
  
  
• Variation i temperatur, salthalt och syre
  kKan påverka både överlevnaden för äggen och överlevnaden under det känsliga larvstadiet.
  
  
• Tillgång på föda
  Framförallt under det kritiska larvstadiet.
  
  
• Predation på ägg och larver
  Dödligheten i dessa livsstadier är stor.

Hur viktiga är dessa faktorer i förhållande till varandra?

Liksom för flertalet av de arter vi fiskar på är detaljerna om de processer som styr rekryteringen för sill/strömming rätt dåligt kända. Beståndsskattningarna visar dock att det generellt sett inte verkar vara problem med rekryteringen utan att det är dödligheten hos större fisk som avgör hur mycket sill/strömming det finns.

Faktorer som påverkar dödligheten

• Fiske
  Det pelagiska trålfisket står för absoluta merparten av fångsterna. Kustfiskets och fritidsfiskets fångster utgör några få procent av totalen, och har därför mindre påverkan på bestånden.
  
  
• Naturlig dödlighet, inklusive predation
  Gråsälens föda domineras ofta helt av sill/strömming, och den äter betydligt mer sill/strömming än vad som fångas inom kustfisket[DG1] [SB2] . Eftersom sälen selektivt äter av de största individerna i beståndet bidrar den till att minska förekomsten av stor strömming. Även fiskätande fågel såsom storskarv bidrar till den naturliga dödligheten, men mycket mindre än sälarna. Sill/strömming är även viktig föda för annan fisk i ekosystemet.
  
  I och med att gråsälsbeståndet vuxit kraftigt – det finns dubbelt fler sälar idag än för 15 år sedan – samtidigt som tillgången till stor strömming minskar finns en risk för födobrist. Ett tecken på att det faktiskt råder födobrist idag är att sälarnas späcktjocklek minskat.
  
  Samtidigt ser vi att gråsälarna blir alltmer oskygga och av olika anldeningar söker sig in i innerskärgården, där de kan skada känsliga lokala bestånd av exempelvis gädda. Det är möjligt att en ökad tillgång till stor strömming i ytterskärgården skulle minska sälens benägenhet att söka sig in i skärgårdarna, men det vet vi inte med säkerhet.

ICES bedömer att den naturliga dödligheten har varit i paritet med, eller större än, fiskeridödligheten för beståndet i Bottniska viken, men att fiskeridödligheten är dominerande i centrala Östersjön.

Både det lokala kustfiskets fångster och provfisken visar samma sak: det är brist på stor strömming längs kusten i Bottniska viken. På bara några få år har andelen strömmingar som är fem år eller äldre sjunkit med drygt 30 procent, visar analyser som gjorts av SLU Aqua. 

Stor strömming spelar en helt central roll i Östersjöns ekosystem, och större, äldre individer bidrar generellt mer till reproduktionen än yngre, mindre individer.

Strömmingen är viktig som föda för rovfiskar, säl och skarv, och den har själv visat sig vara en viktig rovfisk på spigg. Minskningen av större strömming kan därför vara en bidragande orsak både till att sälen har blivit magrare och att spiggbeståndet vuxit kraftigt. Ett mycket större spiggbestånd har i sin tur negativ påverkan på lokala bestånd av gädda och abborre eftersom spiggen äter upp deras ägg och larver.

Begreppet hållbart fiske inrymmer många möjliga tolkningar beroende på vilket perspektiv man har; på fiskets roll i samhället och på fiskens roll i ekosystemet. Det finns alltså ingen objektiv definition.

Olika perspektiv på – och mål för - hållbarhet:

• Biologiska/ekologiska - t.ex. maximalt hållbart uttag (MSY), mängd/andel stor fisk eller intakta näringsvävar.
  
  
• Ekonomiska - t.ex. lönsamma företag, löner för dem som fiskar
  
  
• Sociala - t.ex. sysselsättning i glesbygd, småskaligt fiske
  
  
• Säker livsmedelsförsörjning- t.ex. Sverige/EU skall öka självförsörjningsgraden för den fisk vi konsumerar
•  

Alla mål kan inte uppnås samtidigt

Alla dessa mål ingår i någon form i gemensamma fiskeripolitiken, men delar av dem återfinns även i exempelvis EU:s havsmiljödirektiv, FN:s hållbarhetsmål, liksom i de nationella miljömålen. Målformuleringarna kan variera beroende på var de uppträder, och de är inte alltid heller samstämmiga. Olika kombinationer av mål kan därmed vara svåra att förena. Ibland är de till och med oförenliga.

Det uppstår också målkonflikter. Det kan till exempel vara svårt att kombinera ett ekonomiskt mål om att maximera fiskets lönsamhet, med ett socialt mål om att maximera fiskets sysselsättningsnivå.

På motsvarande sätt kan det vara svårt att förena det biologiska målet om ett fiske enligt MSY (Maximum Sustainable Yield, dvs. maximalt hållbart uttag) med att tillgodose god tillgång på stor strömming längs kusten.

Maximalt hållbart uttag (MSY) härstammar från 1900-talets första hälft och är i första hand ett teoretiskt koncept om hur uttag av fångst långsiktigt kan maximeras utan att riskera beståndens återväxt.

Konceptet bygger på att tillväxten i en population är täthetsberoende: när antalet fiskar i ett bestånd minskar till följd av fiske kommer tillväxthastigheten på de kvarvarande individerna att öka. Samt på att så länge man ser till att en tillräckligt stor mängd lekmogen fisk finns kvar så garanteras återväxten.

Viktigt att veta om MSY

• MSY syftar till att maximera uttaget av enskilda fiskbestånd ur havet, utan att riskera ett beståndets reproduktionsförmåga (lekbiomassa).
  
  
• Fiske vid MSY innebär normalt att beståndets storlek är mindre än hälften av storleken av ett helt ofiskat bestånd.
  
  
• MSY beror på fiskets storleksselektivitet, dvs. hur fisket påverkar olika åldersklasser. När man beräknar MSY för ett specifikt fiskbestånd, utgår man från nuvarande uttag och storleksselektion som sker i fisket.
  
  
• Gränsen för vad som definieras som fiske enligt MSY är inte statisk, utan påverkas av flera faktorer som förändras över tid, som t ex ekosystemets och artens produktivitet (tillväxt), dödlighetsfaktorer utöver fisket självt (predatorer, sjukdomar mm), samspel mellan arter i ekosystemet, och i vilken mån den framtida föryngringen är beroende av mängden vuxen fisk. Därför kan referensvärdena för MSY för ett bestånd förändras över tid, och ingående parametrar behöver granskas regelbundet.
  
  
• Fiske vid MSY innebär ofta att ett bestånds storleksstruktur förskjuts mot mindre storlekar vilket har att göra med att fisket ofta riktas på större och äldre individer.
  
  
• MSY-begreppet i sig ger ingen vägledning om fisket bör ske på ungfisk eller vuxen fisk, dvs. begreppet inbegriper inte någon förutsättningslös optimering av hur ett bestånd bör beskattas. Detta innebär att ett fiske som enbart sker på ung fisk mycket väl kan ske inom ramen för MSY likväl som ett fiske som enbart beskattar vuxen fisk. Skillnaden mellan dessa två MSY-scenarion är dock att de kännetecknas av olika optimal fiskeridödlighet, olika beståndsstorlekar, olika ålders-/storleksstruktur i beståndet och olika stort långsiktig uttag.
  
  
• I praktiken sker dock de flesta fisken på ett sätt som gör att dödligheten ökar med storlek på fisken (man undviker t ex ofta att fånga ungfisk), vilket innebär att man minskar andelen storvuxen fisk i bestånden. En konsekvens av dagens MSY-baserade förvaltning av sill/strömming är därmed att mängden stor fisk minskar.

MSY (Maximum Sustainable Yield, maximalt hållbart uttag) är en tolkning av biologisk hållbarhet som fått stort genomslag, framförallt efter FN:s världstoppmöte om hållbar utveckling i Johannesburg 2002. Som en följd av Johannesburgsdeklarationen åtog sig EU och dess medlemsländer, tillsammans med många andra länder världen över, att upprätthålla och restaurera fiskbestånd på nivåer som kan producera MSY senast 2015.

Den då gällande EU-gemensamma fiskeripolitiken (GFP) saknade specificerade mål utöver att "säkerställa att levande akvatiska resurser utnyttjas på ett hållbart sätt i ekonomiskt, miljömässigt och socialt hänseende" samt att försiktighetsansatsen skall tillämpas (Rådets förordning (EG) 2371/2002). Ett par år senare föreslog EU-kommissionen en plan för hur MSY skulle tillämpas i förvaltningsplaner inom EU, och med start 2007 började MSY-målet gradvis tillämpas i samband med EU-kommissionens förslag till förvaltningsplaner för olika bestånd och områden.

2013, i samband med den senaste reformen, blev MSY ett centralt och uttalat mål i den gemensamma fiskeripolitiken (Artikel 2.2 av Europaparlamentets och Rådets förordning (EU) 1380/2013)

SLU Aqua (Fiskeriverket) förordade andra hållbarhetsmål

SLU Aqua, som på den tiden utgjorde dåvarande Fiskeriverkets FoU-avdelning, påpekade i sitt yttrande om kommissionens förslag att MSY-konceptet hade brister. Helst ville man istället se alternativa hållbarhetsmål, såsom MEY (Maximum Economic Yield) eller det mer konceptuella ESY (Ecologically Sustainable Yield), som båda inbegriper lägre fiskeridödlighet och större beståndsstorlekar än MSY. Lägre fiskeridödlighet ökar dessutom andelen större/äldre fisk i bestånden, vilket utgör ett centralt förvaltningsmål inom havsmiljödirektivet som idag inte är implementerat inom fiskförvaltningen.

Men FOU-avdelningen såg ändå förslaget som ett steg på vägen ur EU:s dystra historik där avsaknaden av tydliga förvaltningsmål kontinuerligt lett till mer eller mindre godtyckliga beslut om tillåtna fångster som regelmässigt var långt större än de vetenskapliga råden - och tillika långt över MSY. 

Och det har ändå blivit bättre.

När förslaget att inför MSY kom 2006 bedömdes 81 % av EU:s bestånd överfiskas i relation till MSY, och dödligheten orsakad av fiske var vanligen dubbelt så stor som den borde vara enligt MSY. Även om problem kvarstår är situationen för EU:s bestånd generellt mycket bättre i nuläget (ca. 40 % av bestånden överfiskades 2019).

MSY - det operativa biologiska målet

I den gemensamma fiskeripolitiken (GFP) finns det även mer generella målformuleringar om miljömässig hållbarhet, att uppnå nytta i ekonomiskt, socialt och i sysselsättningshänseende samt att bidra till att trygga livsmedelsförsörjningen. I praktiken påverkar de här generella målen visserligen den reella fiskeripolitiken och förvaltningen, men vad gäller biologiska mål är MSY det operativa målet.

EU:s fiskeripolitik specificerar också ekosystemansatsen som ett av delmålen (art 2.3) utöver MSY. Med det menas att negativ påverkan av fiske på de marina ekosystemen skall minimeras. Här hänvisas främst till andra miljödirektiv te.x. havsmiljödirektivet, som specificerar mål och kriterier för vad som krävs för att havet ska uppnå god miljöstatus.

Havsmiljödirektivets delkriterier för kommersiella fiskarter:

• Fiskeridödligheten (den mängd fisk som fångas av fisket) ska vara tillräckligt låg (under ett gränsvärde enligt MSY; Fmsy) för att inte beståndet ska bli för litet
  
  
• Lekbiomassan, dvs. mängden lekmogen fisk i beståndet, måste vara tillräckligt hög så att återväxten tryggas (över ett gränsvärde för Bmsy).
  
  
• Fiskbestånden ska ha en sund ålders- och storleksfördelning

Alla dessa kriterier och beräkningar av fiskeridödlighet och lekbiomassa är standardleveranser i den löpande rådgivningen om fångstråd (kvoter) som internationella havsforskningsrådet, ICES tar fram till EU-kommissionen och medlemsländerna.

När mål är svåra att integrera...

Det tredje delkriteriet, om storleksfördelningen, har däremot visat sig vara svårare att tillämpa. ICES bedömde 2017 att sambandet mellan beståndsstatus och storleksstruktur inte är tillfredsställande klarlagt.

Detta har lett till att frågan om beståndens storleksstruktur idag varken efterfrågas av EU eller hanteras av ICES i den löpande vetenskapliga rådgivningen, trots att havsmiljödirektivet beslutades av EU redan 2008.

Implementeringen av en bredare och mer ekosystembaserad ansats i fiskeripolitiken har alltså initierats, och det finns definierade förvaltningsmål. Men eftersom målen inte är fullt integrerade i den etablerade rådgivningen så fokuserar EU-kommissionen, liksom beslutsfattarna i de enskilda länderna, på MSY-målet.

En integrering av mål som rör ålders- och storleksstrukturen med dagens MSY-mål kan vara svår att åstadkomma i praktiken för många arter, eftersom ett fiske i linje med MSY ofta leder till en förändrad storleksstruktur, där andelen stor fisk minskar. Det finns därför sannolikt en målkonflikt mellan att uppnå MSY och att uppnå en sund ålders- och storleksfördelning, i enlighet medsom enligt Havsmiljödirektivet.

Dock behöver sambandet mellan beståndsstatus och storleksstruktur ytterligare klarläggas och indikatorer utvecklas för att göra målet om en sund storleksstruktur mer operativt. Detta arbete åligger både förvaltning (inkludering av storlekssstruktur i den prioriterade målbilden, och finansiering) och forskning (analyser och indikatorutveckling).

Generellt gäller att lagstiftning om fiske och havsmiljö inom EU beslutas gemensamt av EU-rådet (ländernas ministrar) och EU-parlamentet på basis av lagstiftningsförslag från EU-kommissionen.

Men det finns ett viktigt undantag; de årliga fiskemöjligheterna (kvoterna) beslutas av EU-rådet ensamt på basis av kommissionens förslag, som i sin tur strikt utgår från den gemensamt beslutade lagstiftningens krav.

För svensk del betyder detta att regeringen (landsbygdsministern) är ytterst ansvarig för Sveriges ståndpunkter när fiskekvoterna förhandlas i EU-rådet. Sveriges ståndpunkter baseras bland annat på underlag från Havs- och vattenmyndigheten (HaV), vilka i sin tur baseras på ICES rådgivning men ibland även på ytterligare biologiska kunskapsunderlag och råd från SLU Aqua. HaV värderar även annan kunskap och synpunkter och gör egna bedömningar i sina underlag till regeringskansliet.

MSY - ett mål som är svårt att förändra

Eftersom detaljformuleringar i gemensamt beslutade rättsakter är väldigt styrande så finns det begränsat utrymme för andra måltolkningar än MSY i nuläget. MSY-målet har dessutom beslutats i sedvanlig demokratisk ordning genom den senaste reformen av EU:s fiskeripolitik. En förändring eller anpassning av MSY-målet måste alltså också ske via politiska beslut i EU.

Sveriges rådighet är begränsad

EUs fiskeripolitik är en så kallad exklusiv kompetens. Det betyder att Sverige inte ensamt kan bestämma viktiga aspekter i hur bestånden skall förvaltas.

För att få verklig effekt på bestånd som förvaltas gemensamt (såsom sillen/strömmingen i Östersjön) måste beslut tas EU-gemensamt. Något förenklat; Sverige kan alltså inte ensamt kan bestämma hur mycket som får fiskas, vilka redskapsregler som gäller eller vilket minimimått en viss art måste ha. Däremot bestämmer Sverige ensamt över vem som får utnyttja Sveriges kvoter.

Sverige har också vissa utökade befogenheter närmare kusten. Här kan Sverige införa vissa regler, med de får inte vara mindre långtgående än det EU-gemensamma regelverket. Reglerna får inte heller diskriminera fiskare från grannländer som har rätt att fiska där.

Det finns alltså möjligheter för Sverige att bestämma egna regler för fiske i kustvattnen (innanför 12 nautiska mil från kusten), men detta kräver i så fall en översyn av avtalen med de grannländer som i nuläget har rätt att fiska där. HaV är expertmyndighet för dessa frågor.

Fångstråden baseras på modeller där man uppskattar hur mycket fisk av olika åldrar det finns inom respektive förvaltningsområde och nivån av lekbiomassan och fiskeridödligheten i förhållande till de fastställdada referenspunkter som finns för dessa.

För dessa beståndsskattningar nyttjas information både från yrkesfisket (mängd, storlek och ålder på fisken i olika delområden) och från vetenskapliga ekolodsundersökningar och provtrålningar där man skattar förekomsten av fisk i olika storlek och ålder i hela förvaltningsområdena. Alla länder runt Östersjön bidrar till denna datainsamling och till de beståndsskattningar som sedan görs gemensamt av forskare från de olika länderna i ICES regi.  

.

Inom ramen för ICES-samarbetet sker årligen ett hundratal olika arbetsgruppsmöten, workshops och konferenser kring olika teman och uppgifter. Många arbetsgrupper är av tillfällig karaktär medan några är mer permanenta. Vissa arbetsgrupper har mer öppna uppgifter, medan andra har betydligt mer preciserade uppgifter med tydligare leveranskrav. Ett exempel på permanenta grupper med tydliga leveranskrav är de som hanterar beställningar om fångstråd för olika bestånd (beståndsuppskattningsgrupper).

WGBFAS - har koll på Östersjöbestånden

Fångstråden för sill/strömming arbetas fram av beståndsarbetsgruppen för Östersjön som heter WGBFAS (Baltic Fisheries Assessment Working Group) och som består av vetenskapliga experter från alla Östersjöländer. För svensk del är det i huvudsak experter från SLU Aqua som deltar men under åren har ibland även andra universitet deltagit. Bemanning av ICES arbetsgrupper beslutas av respektive land. Allt arbete inom ICES finansieras av respektive land.

WGBFAS möts i april varje år och under mötet görs en beståndsuppskattning, baserad på tidigare överenskommen och kvalitetssäkrad metodik, data från fiskets fångster, från standardiserade gemensamma årliga vetenskapliga undersökningar och från tillgänglig forskning.

Omfattande granskning av oberoende experter

Beståndsuppskattningen resulterar i ett utkast till fångstråd för nästkommande år. Detta råd från arbetsgruppen (inklusive all metodik och beräkningar bakom) granskas i sin tur av oberoende experter i en så kallad ADG (Advisory Drafting Group). ADG:ns utlåtande går sedan vidare till ICES rådgivande kommitté (ACOM) för slutlig kvalitetsgranskning och godkännande. ACOM består av en permanent grupp av seniora experter från medlemsländerna och leds av en ordförande anställd av ICES.

Utöver denna årliga rådgivningsprocess sker också regelbundna översyner (3-5 års intervall eller tätare om behov identifieras) av kunskaps- och dataunderlag och metoder i särskilda så kallade benchmarkmöten. Dessa syftar till att ständigt förbättra och kvalitetssäkra rådgivningen och lägga fast vilka metoder och data som skall användas fortsättningsvis. Även benchmarkprocessen granskas av oberoende experter.

ADG-möten och benchmarkmöten är öppna för externa observatörer.

Internationella havsforskningsrådet, ICES

Efter processen kring framtagande av rådgivning inom ICES offentliggörs fångstråden. För Östersjöbestånden sker detta normalt i slutet av maj varje år. (Västerhavsbestånden cirka en månad senare.)

Dessa råd tillämpas sedan av EU-kommissionen som tar fram ett förslag till kommande års fiskemöjligheter, som i sin tur dryftas inom och mellan medlemsländerna. Under oktober månads möte i EU-rådet för jordbruk och fiske, förhandlas och fastställs sedan nästa års fiskemöjligheter (kvoterna) för Östersjöbestånden.  (I december för Västerhavet.)

De beslutade kvoterna fördelas sedan mellan länderna enligt en fast procentandel per bestånd. Denna andel ligger fast mellan år och brukar benämnas den relativa stabiliteten. 

Om förvaltning av EU:s fiskbestånd (på Europeiska rådets webbplats)

Även om kunskapen om de marina ekosystemens funktion utvecklas kontinuerligt så finns det fortfarande stora kunskapsluckor, och det gäller även frågor som rör de kommersiella bestånden.

För sillens/strömmingens del har vi till exempel dålig kunskap om förekomst och utbredning av lokala lekbestånd och dessa bestånds migrationsmönster. Förvaltningen sker, mycket av praktiska skäl, på havsområdesnivå där t ex hela centrala Östersjön utgör en förvaltningsenhet och Bottniska viken en annan. Därmed vet vi inte hur fisketrycket påverkar sådana lokala bestånd, även om fisketrycket på havsområdesnivå bedöms vara på en hållbar nivå.

Alla medlemsländer kan nyttja ICES för rådgivning

I Sverige och EU gäller att fiskbestånd skall förvaltas med bästa tillgängliga vetenskaplig rådgivning som grund. De huvudsakliga instrumenten för denna rådgivning är via den EU-gemensamma datainsamlingen (DCF - där länderna samlar in data via koordinerade expeditioner samt från fiskets fångster och rapportering), i kombination med ett avtal mellan EU-kommissionen och ICES om löpande, vetenskaplig rådgivning.

ICES levererar också rådgivning av engångskaraktär, både till EU-kommissionen och andra klienter. Alla ICES medlemsländer, inklusive Sverige, kan själva utnyttja ICES för rådgivning utifrån egna frågeställningar. Sverige kan alltså ge ICES i uppdrag att fortsätta arbeta för att  integrera konkreta mål gällande fiskbeståndens storleksstruktur med dagens MSY-baserade förvaltning.

Men det skulle också kräva att Sverige nationellt prioriterar detta och deltar i det arbete som krävs. ICES är nämligen en samarbetsorganisation med ytterst begränsade egna analys- och personalresurser. Det är ICES medlemsländer som själva finansierar sitt deltagande, och det praktiska arbetet styrs till stor del av medlemsländernas prioriteringar och engagemang.

Vad är försiktighetsansatsen?

Försiktighetsansatsen innebär i det här sammanhanget att förvaltning som kan påverka naturen och naturresurser inkluderar en marginal för kunskapsbrist, till exempel om hur fisket påverkar ett bestånd.

Kunskapsbrist kan inte tas som intäkt för att inte göra något, till exempel om det finns misstankar om att fiskets påverkan är negativt för beståndet i fråga (eller i förhållande till någon annan aspekt). Samtidigt innebär beslut om åtgärder normalt avvägningar av risker. Det är därför viktigt att analysera så att en föreslagen åtgärd utifrån en försiktighetsansats inte riskerar få andra lika allvarliga eller allvarligare effekter på andra delar av ekosystemet.

Det är förvaltningen (riskhanteraren) som skall tillämpa försiktighetsansatsen när kunskapsläget är osäkert. Forskningens (riskvärderarens) roll är att undersöka och kommunicera sådana osäkerheter och avvägningar och dess konsekvenser samt söka finansiering för och utföra forsknings- och utvecklingsarbete för att bredda kunskapsbasen som förvaltningen vilar på.

Den 17 oktober 2022 fattade EU:s jordbruks- och fiskeministrar i jordbruks- och fiskerådet (AGRIFISH, the Agriculture and Fisheries Council) beslut om 2023 års kvoter för Östersjön. Kvoterna anger hur stora fångster av vissa kommersiella fiskarter som maximalt får fångas (TAC, total allowable cathes).

Rådet fattar sina beslut baserat på de förslag på fiskemöjligheter (TAC) som de fått från EU-kommissionen, och på vetenskaplig biologisk rådgivning från Internationella havsforskningsrådet, ICES. Ministrarna väger också in ekonomiska och sociala aspekter som sysselsättning och livsmedelsförsörjning. Medlemsstaterna fördelar sedan ut de nationella kvoterna till sin egen fiskeflotta. Läs mer om processen från datainsamling till kvotbeslut på SLU Aquas webbplats

För sill och strömming fastställs kvoter för fyra bestånd: i Bottniska viken, centrala Östersjön, västra Östersjön och Rigabukten.

Bottniska viken: område 30-31, Egentliga Östersjön: område 25-27, 28-2, 29 och 32, Rigabukten: område 28-1 och Västra Östersjön (område 22-24).

Bottniska viken

För strömmingen i Bottniska viken rekommenderade ICES en TAC på mellan 80 047-103 059 ton, men påpekade i sitt råd (2022-05-31) att bara den lägre fångsten skulle säkerställa en tillräckligt stor lekbiomassa (alltså mängden fisk som är könsmogen och kan reproducera ung fisk) även inför 2024. Den låga nivån på biomassan strömming i Bottniska viken är oroande

Både EU-kommissionen och rådet följde ICES rekommendation och TAC fastställdes till 80 047 ton, vilket är en sänkning av kvoten med 28 % jämfört med 2022.

Centrala Östersjön

För sillen i centrala Östersjön rekommenderade ICES i sitt råd (2022-06-17) en TAC på 70 130 - 95 643 ton.  EU:s fiskeministrar fastställde kvoten till 70 822 ton, en höjning av kvoten med 32 % jämfört med 2022. EU-kommissionen föreslog en höjning av kvoten med endast 14 % jämfört med 2022, vilket är i linje med den lägre nivån i intervallet som ICES rekommenderade.  Den låga nivån på biomassan sillen i centrala Östersjön är oroande. Ökningen i ICES-rådet baseras huvudsakligen på att en relativt stark årsklass (som föddes 2019) kommer att bidra till en ökad biomassa de närmaste åren.

Det skall noteras här att även Ryssland fiskar på den centrala sillen och har de senaste 5 åren (217-2021) landat mellan 22 300 och 26 000 ton. Om Ryssland fiskar ungefär lika mycket också under 2023 kommer de totala fångsterna hamna nära det övre intervallet av ICES rekommenderade uttag. Detta är i dagsläget okänt.  

Västra Östersjön

För den västra sillen (Skagerrak, Kattegatt och västra Östersjön) har ICES under flera år rekommenderat ett totalt fiskestopp, alltså 0 ton i sitt råd (2022-05-31). EU går dock inte hela vägen utan tillåter en ofrivillig bifångstkvot på 788 ton, samma nivå som 2022.

För den västra sillen är läget kritiskt och biomassan är en på en mycket låg nivå. Även om bifångstkvoten kan tycks liten, så fångas en stor del av det här beståndet när de befinner sig ute i Nordsjön, dit de vandrar och blandar sig med andra sillpopulationer.

I de beståndsuppskattningar som ICES gjorde 2017 uppskattades lekbiomassan sill/strömming (alltså mängden fisk som är könsmogen och kan producera ungfisk) i centrala Östersjön till drygt 1 miljoner ton. År 2020 uppskattades lekbiomassan till knappt 0,4 miljoner ton. Hur kunde skillnaden bli så stor?

Att uppskatta hur mycket fisk det finns i havet är inte en enkel uppgift. ICES beståndsuppskattningar bygger på avancerad modellering av data från bland annat forskning, vetenskapliga undersökning och fiskets inrapporterade fångster. ICES använder sig alltid av den bästa tillgängliga vetenskapen, men det innebär också att de metoder och underlag som används i bedömningarna behöver revideras i takt med att vi lär oss mer om bestånden.

När det gäller sillen i centrala Östersjön så fick man 2020 tillgång till ny kunskap om hur sillens biomassa påverkas av torskens predation. När de här nya resultaten användes i beståndsanalyserna, reviderades bedömningen av beståndets storlek. Trenderna över tid är ungefär samma, men mängden biomassa visade sig vara betydligt lägre än tidigare uppskattningar visat.   

Den fortsatta forskningen på sill och strömming kommer troligen leda till flera förändringar gällande vår syn på hur bestånden utvecklar sig. Det här är ingenting konstigt, utan ligger i forskningens natur. Även i råd och resultat som baseras på den just då bästa tillgängliga kunskapen finns osäkerheter. Här är det viktigt att forskningen tydligt beskriver hur stora de här osäkerheterna är. Samtidigt måste förvaltningen också ta hänsyn till de osäkerheter som finns, och ta mindre risker när osäkerheterna är stora.

En vanligen använd biologisk definition brukar skilja på om överfiske sker och på om ett bestånd är överfiskat.

• Överfiske sker när fiskeridödligheten är högre än ett gränsvärde (F_MSY)
  
  
• Ett bestånd klassas som överfiskat när beståndsstorleken är mindre än ett gränsvärde (B_MSY, som representerar den genomsnittliga lekbiomassan som förväntas vid fiske vid F_MSY).

I den här definitionen av överfiske utgör alltså MSY ramverket, och det är den definitionen av överfiske som vi använder. 

Ibland förekommer andra definitioner av överfiske som t.ex. att fisket fångar mer fisk än de har kvoter för (används ofta ur kontrollperspektiv men har ingen given koppling till biologi), eller att fisket får negativa konsekvenser som till exempel att fiskarna blir mindre och tidigare könsmogna.

De senaste bedömningarna från ICES (2022) visar att strömmingsbestånden i Bottniska viken och Egentliga Östersjön just nu inte överfiskas, enligt ovanstående biologiska definition. Lekbiomassan för båda bestånden ligger dock nära eller under den nivå där det krävs åtgärder som återställer lekbiomassan till en nivå som är långsiktigt hållbar.

Att kustfisket och fritidsfisket samtidigt upplever att fångsterna minskat kraftigt kan närmast förklaras med att förekomsten av stora individer har minskat, snarare än att det skulle var ont om sill/strömming i Östersjön som helhet.

ICES senaste råd för strömming i Bottniska viken (31 maj 2022)

ICES senaste råd för sill/strömming i Egentliga Östersjön (31 maj 2022)

Under hösten 2022 påbörjar ICES  arbetet med en så kallad benchmark (en översyn och kvalitetssäkring av kunskapsunderlag och modeller) för sillen i centrala Östersjön som beräknas vara klar under våren 2023.

Den beståndsuppskattning som ICES expertgrupp WGBFAS (Baltic Fisheries Assessment Working Group) tog fram för strömming i Bottniska viken för 2019 godkändes inte av ICES, eftersom den analys-modell som användes då inte visade konsekventa förutsägelser och därmed inte uppfyllde ICES kvalitetskrav.

För att lösa dessa problem genomfördes en översyn (så kallad benchmark) med svenska och finska experter under 2020-2021. Här upptäckte man att delar av de data som används i modellen innehöll fel. Under benchmarken rättades dessa fel och en ny modell för skattning av beståndet togs fram, som visades producera konsekventa förutsägelser av beståndet. Modellen har granskats av internationella experter och möter ICES kvalitetskrav, och är därmed godkänd att använda i kommande beståndsskattningar.

Under benchmarken beräknades också nya referenspunkter för strömmingsbeståndet i Bottniska viken, baserat på den nya modellen och med korrekta data. Dessa referenspunkter, t.ex. det fisketryck (FMSY) som leder till maximalt hållbar uttag (MSY), används sedan av ICES expertgrupper i framtida beståndsskattningar.

Ny uppfattning om lekbiomassa och fiskeridödlighet

Vid det årliga mötet i april 2021 genomförde WGBFAS en ny beståndsanalys för strömmingen i Bottniska viken, och beräknade därefter ett nytt råd för 2021 (enligt en extra beställning från EU) och ett råd för 2022 års fiskekvoter. Beståndsskattningen med efterföljande råd är baserade på den nya modellen som togs fram i benchmark-processen, med de senaste, korrekta data och uppdaterade referenspunkter.

Denna analys ger en ny uppfattning av beståndets storlek jämfört med tidigare skattningar - beståndets lekbiomassa bedöms nu vara större, och fiskeridödligheten som leder till MSY bedöms nu vara högre än tidigare bedömningar.

Fånstrådetet höjdes 2021 - sänks något inför 2023

Analysen enligt den nya modellen visade alltså att bestånden är större än ICES tidigare beräknat och att beståndet har fiskats på en nivå som ligger under den nivå som som leder till förvaltningsmålet MSY*.

2021, rekommenderade ICES en fångst om max 117 485 ton, vilket var en ökning med 81 procent jämfört med 2020 års råd. För 2022 rekommenderades en sänkning på 5 procent (till 111 345 ton) jämfört med det nya rådet för 2021. (Notera alltså att rådet för 2022, jämfört med 2021, innebar en sänkning med 5 procent. Jämfört med 2020 var 2022 års råd fortfarande större.)

Det nya rådet för 2023 för Bottniska viken (publicerat av ICES 31 maj 2022) innebär ytterligare en sänkning; till en fångst på mellan 80 047och 103 059 ton.

Försiktighetsprincip i rådgivningen

I en beståndsskattning finns många osäkerhetsfaktorer som påverkar vår uppfattning av hu dess utveckling ser ut. T.ex. kan reproduktionen variera stort från år till år beroende på olika miljöfaktorer som temperatur och tillgång på föda, och den naturliga dödligheten varierar beroende på t.ex. predation från säl och andra fiskar.

Skattningsmodeller använder sig därför av en så kallad försiktighetsprincip (”precautionary approach”), så att denna inneboende variation beaktas när referenspunkter beräknas. De föreslagna fiskekvoterna baseras att beståndets biomassa med 95 % sannolikhet kommer att ligga över nivån för Blim, det vill säga den gräns för lekbiomassan under vilken risken för att ungfiskproduktionen minskar är hög.

Trålning är som grundregel förbjudet närmare kusten än 4 nautiska mil utanför baslinjen i svenska delen av Östersjön. Att begränsa fisket närmare kusten genom att flytta ut trålgränsen, alternativt att inrätta fredningsområden, kan bidra till att skydda lokala lekbestånd genom att strömmingen skyddas i de områden där den ansamlas inför lek. Man skulle alltså inte i första hand uppnå en minskning av fiskets fångster, utan ett skydd av fisken när den vistas i speciellt känsliga områden.

Eftersom kunskapen om sillens/strömmingens vandringsmönster är begränsad är det oklart hur väl en sådan åtgärd skulle skydda fisken i praktiken och vilken effekt som kan förväntas på mängden stor strömming. Störst effekt av en trålgränsutflyttning kan förväntas om lokala bestånd har begränsad spridning ut i öppna havet, medan åtgärden skulle ha mindre effekt om de gör längre årliga vandringar, eftersom de då kan fångas utanför trålgränsen under höst och vinter.

Begränsad övervintring i kustzonen

Strömmingen övervintrar främst på djupt vatten, under haloklinen som finns vid ca 50-60 m djup, där vattnet vintertid är lite varmare. Tillgången till sådana områden innanför den nu gällande trålgränsen (4 nautiska mil) är begränsad. Det innebär att merparten av strömmingsbestånden befinner sig utanför den omedelbara kustzonen vintertid, och därmed är exponerade för trålfisket. Ett omfattande fiske sker i dagsläget vintertid i de djupområden utanför skärgårdarna, inom (12 nautiska mil) och utanför territorialgränsen, där strömmingen övervintrar och ansamlas inför lek.

Detta fiske riskerar därmed att påverka lokala lekbestånd. Bristen på kunskap om geografisk utbredning av lokala lekbestånd och hur fördelningen av dessa lekbestånd ser ut i öppna havet (och i fiskets fångster där) gör dock graden av risker och hur dessa varierar rumsligt, svårbedömda. I delområdena 27 och 29 (kusträckan från Kalmarsund till Öregrund) är området mellan 4 och 12 nm till stora delar lämpliga övervintringsområden med djup större än 50 m, vilket innebär att en utflyttning av trålgränsen här sannolikt skulle ge positiva beståndseffekter lokalt i form av ökad förekomst av stor strömming i dessa kustområden. Samtidigt skulle en utflyttning av trålgränsen längs enbart en del av kuststräckan sannolikt leda till en omlokalisering av fisket till angränsande områden och därmed till lokalt högre fisketryck där i stället.

Reglering för både svenska och utländska båtar

Tilläggas bör att en utflyttad trålgräns baserad på nationell lagstiftning kan skapa incitament för att via finska och danska fartyg, genom samverkan med dessa av svenska intressenter, kompensera för förlorat fiske av svenska fartyg. Detta skulle självklart också riskera att upphäva regleringens effektivitet. För att motverka detta bör därför en reglering av strömmingsfisket mellan 4 och 12 nautiska mil även omfatta utländska fartyg.

Vidare, störst biologisk effekt av en utflyttad trålgräns skulle uppnås om inga båtstorleksundantag tilläts. Att undanta fartyg mindre än 24 m bedöms reducera de positiva effekterna av en utflyttad trålgräns betydligt mer i delområde 27 än i delområde 29, baserat på att dessa mindre fartyg i genomsnitt fiskat 24% respektive 0,6% av all strömming i de två delområdena under senare år.

Läs vårt PM till HaV om hur fiskeregleringarna kan utvecklas för att skydda kustlekande bestånd av sill i norra Egentliga Östersjön (SD 27 samt 29) (2022-02-04)

Om fredningsområden

På samma sätt som en utflyttning av trålgränsen har potential att ge lokalt positiva beståndseffekter (se 4.3) på strömming i kustzonen, så kan att rätt utformade fredningsområden också ge en ökad förekomst av stor strömming. Dock krävs att ett sådant fredningsområde utformas på ett sätt som tar hänsyn till strömmingens övervintringsområden och migrationsbeteende för att ett sådant fredningsområde ska ge önskade effekter.

Ett felplacerat eller för litet fredningsområde kommer inte att kunna ge önskade lokala effekter. Precis som vid en utflyttning av trålgränsen skulle dock införande av ett fredningsområde leda till en omlokalisering av fisket till andra områden och därmed till lokalt högre påverkan på de lokala delbestånden där i stället. Likt för en utflyttad trålgräns bör även andra nationers tillträde till områdena regleras.

Läs vår kommentar till HaV angående kustfiskarnas förslag på fredningsområde i Bottenviken (2021-09-03).

Effektivast; minskad fiskeridödlighet

Om man vill få tillbaka en högre andel stor sill/strömming i beståndet så är en säkrare åtgärd att minska den generella fiskeridödligheten, alltså att sänka fångstkvoterna. Men den är svårare att genomföra och kräver samsyn med andra berörda länder eftersom ett sådant beslut måste fattas på EU-nivå

SLU Aqua har på uppdrag av Havs- och vattenmyndigheten analyserat effekten av olika fiskeridödlighet på ålders/storlekssammansättningen på strömmingen i Bottniska viken. Analyserna visar att fiskeridödligheten har stor påverkan på storleksstrukturen och att det kraftigt ökade fisket från år 2005 sammanfaller med en minskad förekomst av stor strömming. På bara några få år har andelen strömmingar som är fem år eller äldre sjunkit med drygt 30 procent om man jämför åren 2015-2021 med åren 1980-2014.

Analysera visar att om vi fortsätter att fiska i enlighet med dagens MSY-mål (f-MSY*) så kommer andelen stor strömming att fortsätta att minska. Vill man återfå en storleksfördelning liknande den före fiskets expansion 2015 så behöver fiskeridödligheten minska till 20-40% av f-MSY under minst 25 år.

Läs vår analys till HaV av storleksstrukturen på strömming i Bottniska viken

Sammanfattningsvis visar analyserna alltså att minskningen av stora individer på ett lätt fiskat bestånd (som strömmingen i Bottniska viken var ända in på 2000-talet) kan gå snabbt, men att återuppbyggnaden kräver stora minskningar av dödligheten och tar lång tid.

Magnituden av nödvändig minskning av fiskeridödlighet antyder också hur utmanande det sannolikt är att nå en motsvarande effekt genom en utflyttning av trålgränsen, eller genom att införa fredningsområden - om inte är så stora att de kan halvera fiskeridödligheten eller placeras på ett sätt som innebär att de tydligt minskar dödligheten på lokala bestånd.

---------------------

* F-msy = Det fisketryck som på lång sikt kan ge maximal hållbart uttag, MSY. MSY (Maximum Sustainable Yield, på svenska ungefär Maximal Hållbar Avkastning) är ett i första hand teoretiskt koncept om hur man kan få ut så stora fångster som möjligt från ett fiskbestånd utan att riskera beståndets återväxt på lång sikt.  Konceptet bygger på att tillväxten i en population är täthetsberoende, så att när antalet fiskar i ett bestånd minskar till följd av fiske kommer tillväxthastigheten och reproduktionen hos de kvarvarande individerna att öka. Dessutom ska en tillräckligt stor mängd lekmogen fisk lämnas kvar i havet för att garantera återväxten.

Små pelagiska arter såsom sill/strömming har en särskild känslighet för att få hudskador/fjällförluster och drabbas av utmattning.  Det gör dem sårbara för den fysiska kontakten med fiskeredskap, särskilt trålar och vadar. Även syrebrist bedöms vara en viktig faktor framförallt vid fiske med vad (not). Detta innebär att en fisk som kommer i fysisk kontakt med en trål ofta skadas, och att endast en låg andel (10-20 %) överlever.

Av denna anledning anses en ökning av maskstorleken inte vara en oproblematisk strategi för att undvika att fånga ungfisk av pelagiska arter. Det är annorlunda med de flesta bottenlevande fiskarterna (t.ex. torsk) eftersom de är mer robusta och uppvisar försumbar selektionsdödlighet. Det finns t ex beräkningar som antyder att (den dolda) selektionsdödligheten för 0-1 årig strömming i Östersjön kan vara större än den fisket orsakar och att detta kan påverka utfallet av beståndsuppskattningarna.

Skydd av juvenil pelagisk fisk via maskstorleksregleringar är därför generellt olämpligt. Skydd uppnås i så fall bättre genom andra åtgärder, t.ex genom att fiske under tider eller på platser med ansamlingar av ung fisk minimeras.

Samtidigt visar den generella problembeskrivningen för strömmingen i Östersjön inte att det är ungfisk utan stor strömming som i första hand uppvisat en negativ utveckling över tid. Dessa stora individer kan inte heller förväntas skyddas särskilt väl med ändrad maskstorlek av samma anledning.

Generellt vilar förslagen i Havs- och vattenmyndighetens åtgärdspaket tungt på nationella åtgärder för att lösa problemet med minskad förekomst av stor strömming längs kusten.

Vad vi kommunicerar här är att sambandet mellan förekomsten av lokala bestånd och deras koppling till bestånd och fiske utanför kusten är centrala frågeställningar. Kring dessa frågeställningar råder kunskapsbrist.

Nationella åtgärder kan förväntas få störst effekt om de lokala delbestånden tydligt är kustbundna under en stor del av livscykeln. Trots att det alltså råder osäkerheter om effekterna av att exempelvis flytta ut trålgränsen kan en sådan åtgärd ändå ses som en försiktighetsåtgärd givet dagens kunskapsläge.

Om det snarast är den mer generella ökningen av fisket i Östersjön som är orsaken till minskningen av stor strömming längs kusten, och delbestånden är mer mixade, är nationella åtgärder i kustzonen sannolikt mindre effektiva och en förändring av den EU-gemensamma förvaltningen är nödvändig. Mer kunskap om strömmingens nyttjande av kustzonen skulle förbättra kunskapsunderlaget olika åtgärders effektivitet.

För sillens/strömmingens del har vi dålig kunskap om förekomst och utbredning av lokala lekbestånd* och dessa bestånds migrationsmönster. Förvaltningen sker, mycket av praktiska skäl, på havsområdesnivå där t.ex. hela centrala Östersjön utgör en förvaltningsenhet för sill/strömming och Bottniska viken en annan. Därmed vet vi inte hur fisketrycket påverkar på en mer lokal nivå, även om fisketrycket på havsområdesnivå bedöms vara på en hållbar nivå.
* För en defintion av lekbestånd, se faktaruta längst ner på sidan.

Trendanalys sill/strömming

SLU kartlägger även sillens/strömmingens lekområden längs kusten och undersöker förändringar i sillens/strömmingens storleksstruktur för att förbättra kunskapsunderlaget för en ekosystembaserad fiskförvaltning.

I dessa analyser ser vi nedåtgående trender framför allt för stor sill/strömming i Östersjön. Här kan du läsa vårt PM till HaV om trender i biomassa för strömming i SD 25-30 (2022-02-18) och vårt kunskapsunderlag om storleksstrukture hos strömming i Bottniska viken SD 30-31 (2022-09-14)

Det pågår även ett projekt om ekosystembaserad havsförvaltning i södra Bottenhavet där frågor kring strömmingen undersöks i ett brett ekosystemperspektiv.

Populationsstruktur och migrationsmönster

För att förbättra kunskapen om lokala lekbestånd av strömming längs svenska kusten och i vilken utsträckning dessa fiskas samlar SLU, i samarbete med Stockholms universitet, in sill/strömming längs hela ostkusten samt från ombordprovtagningar av fångsterna i det storskaliga pelagiska fisket.

Genom att göra genetiska analyser kan man sedan beskriva förekomsten av lekbestånd och följa upp hur de olika bestånden fångas i fisket, samt skatta blandningen av sill/strömming och skarpsill och mängden bifångster.

Preliminära genetiska analyser tyder på att det finns lokala lekbestånd längs kusten, men vi vet inte om dessa bestånd är stabila över tid. De största genetiska skillnaderna finns mellan vår- och höstlekande strömming i Östersjön. Här kan du läsa den första preliminära rapporten avseende frågeställningen: finns det genetiska skillnader bland vårlekande strömming i ICES-områdena 27 och 29?

SLU bidrar till det omfattande arbetet med att ta fram vetenskapliga underlag för de årliga beståndsanalyserna av sill/strömming (och många andra arter), samt till ICES arbete med att utföra dessa beståndsskattningar.